明确目标 扎实工作

努力把依法行政工作推上新台阶

付　贵　林

(2008年3月28日)

同志们：

州政府决定召开全州依法行政工作会议，主要任务是传达贯彻全国、全省市县政府依法行政工作会议精神，通报2007年度全州依法行政绩效管理办法执行情况，安排部署2008年度的依法行政工作。为开好这次会议，州政府抽调人员组成考核组，分别对8个县市政府和开发区管委会、48个州行政执法机关2007年度依法行政绩效管理工作进行考核，对依法行政绩效管理办法进行评估；制定了今年县级政府和州级行政执法机关的依法行政绩效管理办法，为增强依法行政考核指标体系的科学性、合理性，召开了三次评估论证会，省政府法制办各处室领导参加了评估会，为会议作了充分准备。现在，我讲几点意见，希望大家认真领会，切实抓好贯彻落实。

一、总结经验，查找差距，为依法行政工作奠定扎实基础

本届政府组成一年来，全州各级政府及其行政执法机关和法制机构紧紧围绕建设法治政府的目标，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，坚持把推进依法行政工作摆在突出位置，加强领导，精心组织，采取措施，狠抓落实，做了大量扎实有效的工作。全州依法行政工作开创了新的局面，依法行政绩效管理取得显著成效。

(一)推进依法行政工作的领导机制和工作机制逐步建立

各级政府、各行政执法部门通过学习宣传、贯彻落实《纲要》，参加各级各类法制培训、法制讲座以及依法行政的工作实践，充分认识到依法行政是管理经济社会的主要方式，是推动经济社会又好又快发展的直接手段，进一步增强了依法行政工作的责任感和紧迫感，普遍建立健全了全面推进依法行政工作领导小组及办公室，制定了依法行政五年规划和年度工作计划，制定落实《纲要》的具体办法和配套措施，建立健全各类工作规则和配套制度，定期研究部署依法行政工作，加强经常性指导，强化监督检查，积极全面推进依法行政。各县市政府逐步加强法制机构建设，落实了法制办的职能职责、内设机构和人员编制；大多数州级行政执法机关设置了法制机构，基本上能够适应依法行政工作的需要。各级政府及其行政执法机关及时解决依法行政工作存在的人、财、物等方面困难，法制系统工作人员勤学业务，扎实工作，积极发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。

(二)行政执法行为逐步规范

各县市政府和州级行政执法机关开展了清理执法依据、确定执法主体、明确执法责任等工作，对执法依据、执法主体进行公示公告。加强对行政执法人员培训、考试、考核，州政府法制办培训执法人员3100多人，执法人员的公共行政法律和专业法律水平进一步提高。多数行政执法机关认真推行行政执法责任制，依法界定执法职责，设定执法岗位和执法标准，对行政执法违法行为实行责任追究。认真开展行政执法案卷质量评查工作，全州各级行政机关对2006年6月30日至2007年6月30日办理的行政处罚案件和行政许可案件进行评查，共评查案卷22942件，其中行政处罚案卷13737件，行政许可案卷9205件，评选上报州政府法制办的优秀案卷30余件，通过质量评查，执法程序和实体处理更加规范，行政相对人的权利进一步得到保障，对存在的问题落实整改提高。进一步规范行政执法行为，做到公平执法、公正执法、文明执法。

(三)行政决策机制逐步建立和完善

州政府全体(扩大)会议通过了《黔西南州政府工作规则》，州政府制定了《黔西南州人民政府重大决策程序暂行规定》、《黔西南州行政规范性文件制定审查和备案暂行规定》、《黔西南州政府部门行政首长问责暂行办法》以及《黔西南州重大行政决策听证暂行办法》。建立了公开征询意见制度、专家论证制度、行政决策合法性审查制度、集体决策制度、纠错制度和责任追究制度，明确了行政决策的权限和程序，为科学决策、依法行政提供了有力保障。凡是涉及经济社会发展大局和人民群众切身利益的重要事项，都要听取社会公众和专家学者的意见和建议，形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的科学民主决策机制。

(四)行政复议工作逐步加强

各县市和州直行政机关通过办理行政复议案件，充分发挥行政机关层级监督作用，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会稳定，使行政复议工作成为新形势下依法处理人民内部矛盾的一种重要手段和途径。逐步建立健全行政复议的受理、审查程序制度，规范案件的审理，保证了行政复议机关正确、及时地履行行政复议职责。全年共收到行政复议申请88件，受理60件，不予受理28件，现已全部结案。维持原具体行政行为的38件，撤销14件，撤回2件，协调解决6件。复议后形成诉讼的7件，判决维持的4件，撤销1件，法院未结2件。

(五)全面推进依法行政工作方法不断创新

在开展考核工作中，部分被考核单位积极探索，创新方法，从不同角度、不同层面努力推进依法行政。贞丰县政府为打开依法行政工作新局面，发表各类宣传报道文章207篇，在各乡镇建立了法制联络员制度；州工商局为提高执法水平，抽调60多名执法人员对8000多个案卷进行交叉评查；州地税局采取层层签订执法责任书形式推行行政执法责任制；州烟草局建立与有关部门联合执法的新机制；兴义市政府建立矛盾纠纷调解补偿机制等等，使依法行政工作成效更加显著。

此外，州政府采取听证审理的方式成功地办理了晴隆县莲城镇东北社区四组不服县政府土地确权决定行政复议案，这是国务院颁布《行政复议法实施条例》后，在全省乃至全国首例采取听证方式审理的案件，人民日报、中央电视台等七家主流媒体进行现场采访报道，国内百多家网站和香港文汇报进行转载。省政府参照该审理听证程序制定了《贵州省行政复议案件听证程序规定》，并在兴义召开全省行政复议工作座谈会议。2007年，我州推行的依法行政绩效管理在全省市县政府依法行政工作会议上作为先进典型经验发言。通过州政府组织的依法行政绩效管理考核组考核，在八县市政府和顶效开发区管委会中，8个获得优秀等次、1个获良好等次；在48个行政执法机关中，37个单位获得优秀等次、7个单位获得良好等次、3个单位获得合格等次、1个单位被责令限期整改，达到了2007年依法行政绩效管理目标，全州的依法行政工作取得了显著的成绩。在此，我谨代表州委、州政府向你们并通过你们向辛勤工作在政府法制工作岗位、行政执法工作岗位的广大执法人员，致以崇高的敬意!

在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到工作中仍然存在一些不容忽视的问题：极少数单位领导对依法行政认识还不到位，存在着说起来重要，干起来次要，忙起来不要的现象；多数县市政府法制机构严重缺编，普遍存在专职不专用，在人、财、物等方面不适应依法行政工作的需求；一些行政执法机关法制机构不健全，工作人员偏少，素质不高；一些行政执法机关对推行行政执法责任制和行政执法案卷评查工作落实不到位，存在应付监督检查的情况；一些地方和部门制定发布的行政规范性文件违反法律法规和规章规定，行政决策不规范，领导个人说了算；初步建立的依法行政工作机制亟需加大贯彻执行力度；少数政府和行政执法机关在履行经济管理职能方面存在错位、越位、管得过多，在履行社会管理和公共服务方面存在不作为、乱作为等等。这些问题，需要大家在今后的工作中采取切实有效的措施加以解决。

二、统一思想，提高认识，切实增强推进依法行政的责任感和紧迫感

    随着经济发展、社会进步，人民群众的民主法制意识不断增强，公众参与社会管理和公共服务的积极性不断提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，在这种形势下，厉行法治，建立法治国家、法治政府、法治社会是时代的要求、人民的要求，也是党和政府加强自身建设、提高执政能力的要求。目前，我国80%的法律、90%的地方性法规和100%的行政法规由政府执行，州县两级政府是国家政权体系的重要组成部份，大量的执法工作主要由州、县两级政府具体承担，州县依法行政工作事关法治政府、法治国家建设的大局。各级政府及其行政执法机关要把体现科学发展观的法律制度落实到具体的执法工作中，建立健全科学民主的决策机制，正确处理好当前发展与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与社会进步的关系，依法决策，依法管理，把科学发展观的要求贯穿于政府工作的各个环节，保障经济社会又好又快发展，要深刻认识到依法行政是落实科学发展观的重要保障。政府在管理经济社会事务的过程中，大量涉及人民群众切身利益的行政行为由行政执法机关作出，政府需要运用行政、经济、法制、教育等多种方式调整各种社会关系和利益关系，解决社会矛盾，解决这些问题最根本、最有效的是法制手段。只有依法引导群众以合法理性的方式表达利益诉求，及时公正解决各种社会矛盾，才能从源头上预防和减少各种矛盾纠纷的发生，更好地维护社会稳定，建设和谐社会，要深刻认识到依法行政是构建社会主义和谐社会的迫切需要。依法行政能够从制度上规范行政权力与公民权利的关系，保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事；能够保证来自人民的权力真正为人民服务，确保各项制度得到良好施行；能够实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，要深刻认识到依法行政是维护人民群众根本利益、巩固党的执政基础的必然要求。在法律法规规章的范围内决策和管理，可以避免决策失误、办事不公甚至违法犯罪，避免机构职能交叉，推诿扯皮，有助于提高行政效能和行政管理水平，增强政府的社会管理和公共服务能力，增强政府的执行力和公信力，有效防止和减少行政权力的缺失和滥用，预防和减少腐败现象的产生，各级政府及其行政执法机关要深刻认识到依法行政是加强政府自身改革和建设的根本途径。切实增强责任感和使命感，真正把依法行政工作作为一项基础性、全局性工作来抓，加快推进全州依法行政的进程。

    三、明确任务，突出重点，全面推进我州的依法行政工作

    省政府提出依法行政总的要求是：以党的十七大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持把依法行政作为政府工作的基本准则，坚持把维护好最广大人民群众的根本利益作为推进依法行政的出发点和落脚点，坚持把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督全过程，坚持大力推进体制机制创新，加快县市政府依法行政进程，全面提高依法行政能力和水平，为实现经济社会的跨越式发展提供有力的法律保障。按照省政府的决策部署，要贯彻落实好这一要求，必须做好以下几方面的工作：

    (一)建立和完善行政决策机制，提高行政决策水平

    党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与、最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”正确决策是政府推动经济社会又好又快发展的关键，州政府制定了《黔西南州人民政府重大决策程序暂行规定》，各县市政府和州行政执法机关要制定贯彻落实意见，把行政决策纳入规范化、制度化轨道，做到按制度和程序决策，科学民主决策，各级各部门要坚持以下制度：一要规范行政决策机制。逐步建立公众参与、专家咨询论证和政府决定相结合的决策机制，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。重大决策要经过调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和领导集体民主决定等环节，坚持“四不原则”，即不经过认真调查研究的不决策、不经过论证的不决策、不符合决策程序的不决策、不符合法律法规的不决策。二要建立公开征询意见制度。涉及经济社会发展全局的重大事项以及行政相对人重大利益的决策，除依法保密或情况紧急外，决策前必须采取公示、听证等方式向社会公开征求意见，对专业性较强的事项要组织专家咨询论证，扩大公众的参与度，增强决策的透明度。三要建立合法性论证和评估反馈机制。重大事项决策前，必须通过法制机构进行合法性审查，并对可能引发的行政争议进行预测。决策机关对行政决策的成本、效益和风险应当进行事前分析评估，提前作好应对准备。建立健全决策跟踪反馈机制，对决策执行情况进行跟踪调查，及时进行信息反馈，并妥善应对处理。四要完善行政决策纠错机制。通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法，及时发现和纠正行政决策执行中的偏差，最大限度减少决策失误造成的损失。对决策失误造成国家利益、公共利益损失的，要追究决策者的责任；给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，要依法进行赔偿。

    (二)深入贯彻行政许可法，加快推进政府职能转变

    各级政府要对行政许可项目、非行政许可类审批项目进行全面清理，简化程序，积极推行行政许可统一办理、联合办理、集中办理制度，实行“一个窗口对外”和“一站式服务”，切实解决以批带管、只批不管、重审批轻服务的问题。要按照建设服务型政府的要求，关注和改善民生，加强公共设施建设。要创新公共服务体制，努力解决人民群众最关心的就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等问题。要创新服务方式，推行首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结等制度，减少办事环节，减化办事程序。

    政府抓经济工作，主要精力要放在为各类市场主体服务上，依法维护市场秩序，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，不得干涉和参与企业具体的生产经营和投资决策，注重对行业协会、中介机构等社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，发挥他们在提供服务、反映诉求、行业自律、维护权益等方面的作用。要创新行政管理方式，对经济社会要尽量运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。

    (三)认真执行行政规范性文件制定审查和备案规定，确保法制统一和政令畅通

    行政规范性文件是各级政府和部门履行职能、实施行政管理的重要方式。为了规范权力运行，促进依法决策和依法行政，增强政府公信力，州政府制定了《黔西南州人民政府行政规范性文件制定审查和备案暂行规定》，对规范性文件的制定和执行提出了明确要求：一要合法，要严格按照法定权限和法定程序进行制定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得违法增加公民、法人或其他组织的义务。规范性文件出台前必须由制定机关的法制机构进行合法性审查，未经审查或审查未通过的，各级政府和部门不得发布实施。二要公开，除依法保密或情况紧急外，规范性文件必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布，未经公布的不得作为执行的依据。三要备案，各县市政府、顶效开发区管委会和州政府各部门制定的规范性文件一律报州政府进行备案。州政府对与法律法规规章相抵触，或超越法定权限、违反法定程序的要坚决纠正；对州政府作出的审核意见、纠错通知等，要予以服从。未通过备案的规范性文件,对行政管理相对人无效。

    (四)完善监督机制，强化对行政权力的规范和制约

    法律的生命在于执行。政府依法行政的重点是贯彻执行法律法规，难点和薄弱环节是规范行政执法行为。各级政府和行政执法机关要在改进工作方法、提高执法水平上狠下功夫。

    第一，要大力推行行政执法责任制。按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《贵州省行政执法责任制与评议考核规定》的要求，县市政府及州行政执法机关都要建立行政执法责任制，依法核准、界定行政执法职权，向社会公告行政执法主体、职权、依据以及办事条件、办事程序等信息，把法定职责层层分解落实到具体的执法机构、执法岗位和执法人员，做到职权清晰、责任明确。要认真落实行政执法评议考核制度，将考核结果作为行政机关、执法人员年度考核的重要依据。对未建立行政执法责任制或拒不接受监督检查和评议考核的，州政府要给予通报批评，构成行政违纪的，对有关人员要给予行政处分。

    第二，要认真开展行政执法案卷评查工作。案卷质量评查是规范具体执法行为、提高执法水平的有效措施，各行政执法机关要做到案卷评查工作日常化、制度化，通过评查，评出案卷质量等次，要认真总结经验，查找出存在的问题和不足，并采取有效措施及时整改提高，努力提高执法人员的执法水平。

    第三，切实加强行政复议工作。各级复议机关要充分认识到行政复议的重大意义，按照《行政复议法实施条例》的要求，设置法制机构,配备2人以上的行政复议办案人员。采取各种行之有效的措施加大宣传力度，扩大宣传效果，使老百姓真正认识到行政复议是不花钱解决行政纠纷的有效方式。凡是合符法律的复议申请和赔偿申请，复议机关必须受理。要依法、公正办案，做到案结事了，努力把行政争议解决在行政机关内部，努力构建官民和谐的行政管理秩序。

    第四，认真实施行政问责制。最近，州政府出台了《黔西南州政府部门行政首长问责暂行办法》，对部门行政首长具有不依法行政、决策失误、履职不力、管理不善、行政不作为以及滥用职权等情形之一的，实行诫勉谈话、公开道歉、停职反省、劝其辞职等问责。行政问责不是目的，但凡是违反的必须追究责任，我们希望这个暂行办法能够发挥警示作用，各行政机关及其执法人员要不辜负党和人民的重托，认真履行职责，严格依法行政。坚决纠正执法过程中的以权谋私、渎职失职、吃拿卡要违法乱纪行为，认真执行《黔西南州行政执法人员十不准规定》，塑造秉公执法的良好形象。

    第五，强化执法责任，加强执法监督。行政执法人员要从立党为公、执法为民的政治高度，强化执法的责任意识，做到常怀爱民之心，常修忠民之德，常立护民之志，常行便民之举，努力做党和人民满意的公务员。政府及其行政执法机关要畅通受理公民、法人和其他组织举报投诉渠道，向社会公开举报电话，积极主动接受社会监督，自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督、司法机关的司法监督，对人民群众、新闻媒体反映的问题，要主动调查核实，及时作出答复和处理。通过监督，提高我们行政执法的能力和水平，树立党和政府在群众中的执法权威。

    第六，加大绩效管理力度，全面完成2008年的各项工作任务。我们在认真总结2007年依法行政绩效管理经验的基础上，研究制定并下发了今年的依法行政绩效管理办法，设置了一级考核指标体系10个，按照一级考核指标的内容和全州依法行政的实际，制定了二级或三级考核指标28个，年终通过考核评估，促使依法行政全面推进、稳步发展，通过逐年逐步推进，最终实现法治政府的目标。绩效管理办法参考了外地大量的先进经验，征求并吸收了各县市政府和顶效开发区管委会、40多个州行政执法机关的意见，经过依法行政考核组、州政府法律顾问和省政府法制办公室的评估，考核指标具体，任务明确，客观可行。它是我州推进依法行政工作的具体抓手，是考核依法行政工作的重要标尺。今年是国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》的第五个年，按照《纲要》确定的十年基本实现法治政府的时间表，法治政府建设的时间近半，依法行政工作任务重、时间紧、压力大。要充分认识绩效管理办法的重大作用，克服方方面面的困难，采取各种有效措施，大力推行实施，确保依法行政绩效目标全面完成。

    四、加强领导，明确责任，努力把全州依法行政工作推向新台阶

    推进依法行政、建设法治政府是涉及政府方方面面的全局性工作，不单是政府法制机构的事，而是政府所有部门职责内的大事。各级政府和各部门的主要领导要对全面推进依法行政工作负总责、亲自抓，依法承担推进依法行政第一责任人的责任。分管法制工作的领导要具体抓，其他领导要在分管的范围内协助抓，将依法行政绩效考核作为领导班子能力建设和班子成员政绩考核的内容。要加强组织领导、综合协调和监督指导，定期研究部署工作，及时协调解决遇到的困难和问题。州全面推进依法行政工作领导小组办公室要加强对全州依法行政工作的指导监督，及时总结推广典型经验；各县市政府要履行对本级行政执法机关和乡镇政府推进依法行政工作的领导和监督职责；上级行政执法机关要加强对下级推进依法行政工作的指导，形成一级抓一级，层层抓落实的领导体制。

    政府法制机构是一个专业性很强的综合部门，作为各级政府在法制方面的参谋和助手，在推进依法行政的进程中具有十分重要的作用。各县市政府要高度重视法制机构建设，保证机构设置、人员编制与其承担的任务相适应，当前，要解决的突出问题是法制机构人员严重缺编和人员不能专职专用的问题，要求在上半年内给予解决。州行政执法机关要设置适应工作需要的法制机构或明确法制职能的机构，配齐配强法制机构工作人员或落实专人负责法制机构工作，保障法制工作有效开展。乡镇和街道办事处要明确分管法制工作的副职，配备专职或兼职的政府法制工作人员。要积极采取措施，为法制机构配备必要的办公设施，提供良好的工作条件，营造干事创业的法制环境，保证政府法制工作顺利开展。政府和行政执法机关的领导班子要改善专业结构，配备一定比例的具有法律专业背景或法律工作经历的干部。要加大对法制干部的培养、教育、使用和交流力度，充分调动他们的积极性、主动性和创造性。同时，政府法制机构及其工作人员要以高度的责任感和使命感，切实加强自身能力建设，以适应建设法治政府的要求。

    同志们，推进依法行政是贯彻落实依法行政基本方略、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的迫切要求，希望大家认真学习贯彻党的十七大、十七届二中全会以及十一届全国人大一次会议精神，在州委、州政府的领导下，坚定信心、明确目标、真抓实干，以奋发有为的精神状态，努力把全州的依法行政工作推上新台阶，为全州的经济社会发展创造更加良好的法治环境。